Il Programma operativo e la sua attuazione

Il programma operativo multiregionale "Parco progetti"  è stato pensato per sperimentare modelli di formazione, nell'ambito delle politiche attive del lavoro, connessi ad alcuni elementi di innovazione delle procedure di programmazione e di realizzazione dei medesimi progetti. Il progetto originale è stato anche la prima esperienza di un programma operativo multiregionale la cui responsabilità totale della programmazione e dell'attuazione è stata affidata alle Regioni. Parco progetti nasce grazie al recupero del deflatore, una disponibilità finanziaria non prevista all'inizio della programmazione 1994/99. Il deflatore assomma le risorse finanziarie generate dall'indicizzazione del maggior tasso di cambio dell'Ecu, poi dell'Euro, nei quattro anni di programmazione degli interventi dell'Obiettivo 1 e dell'Obiettivo 3 del Fondo sociale europeo.

Le Regioni avevano segnalato la disponibilità di un "parco" progettazione già pronto, caratterizzato da un forte coinvolgimento "dal basso" degli attori sociali: progetti già attuabili e definibili. Oltre a ciò, "Parco progetti" intendeva proporre un sistema di circuito tra le Regioni, di scambio di esperienze e trasferimento di buona parte di competenze dalle Regioni dell'Obiettivo 3 (centro nord) alle Regioni dell'Obiettivo 1 (sud). Le finalità della sperimentazione iniziale erano molto precise: prima di altro, si perseguì lo scopo dell'innovazione procedurale per la pubblica amministrazione; fu necessaria una concertazione tra l'assessorato alla formazione e al lavoro e un secondo assessorato regionale, per evidenziare il senso dell'integrazione intersettoriale delle competenze.
In termini di procedure innovative si intese individuare, per la prima volta, un responsabile di procedimento, nell'ottica della sperimentazione di forme di intesa istituzionale: accordi di programma, conferenze di servizio, protocolli d'intesa tra le diverse amministrazioni, per evidenziare la praticabilità di soluzioni alternative nelle azioni della pubblica amministrazione.

Altra finalità dichiarata fu quella del partenariato sociale e istituzionale: i progetti dovevano coinvolgere gli enti locali e le Regioni; le parti sociali dovevano essere attivamente coinvolte, sia nella fase iniziale, sia nella programmazione e nella realizzazione dei progetti. L'obiettivo centrale era costituito dallo stretto collegamento con i problemi dello sviluppo locale, con le politiche dell'impiego, e la possibilità di sviluppare una rete di collaborazione multiregionale con protocolli di intesa tra le diverse Regioni.
Con "Parco progetti" si è realizzato un programma operativo essenzialmente diretto a processi di animazione territoriale e di creazione di impresa che potevano realizzarsi attraverso una molteplicità di strumenti, con il coinvolgimento delle autonomie locali e delle parti sociali nei sistemi di sviluppo territoriale, con l'attivazione dei nuovi bacini di impiego nei sistemi di progetti nord sud, con spostamenti di disoccupati dalle Regioni del sud a quelle del nord, per esperienze di formazione d'impresa e per una iniziativa di decentramento produttivo d'impresa o comunque di trasferimento produttivo e di creazione d'impresa nel Mezzogiorno.
Il programma ha finito con il costituire " la cassetta degli attrezzi" dei Fondi strutturali 1994-1999: un tentativo di innovazione per alcuni aspetti di gestione amministrativa e di rendicontazione.  E' stato riconosciuto da tutti gli interlocutori istituzionali e sociali, come un modello che ha precostituito soluzioni poi formalizzate con la riforma dei Fondi strutturali 2000-2006. Anche lo stesso carattere di progetti immediatamente attuabili, che dovevano poter essere avviati entro trenta giorni dalla comunicazione del finanziamento, ha costituito  un tentativo di dare una risposta al problema, più volte denunciato, di una certa tendenza al ritardo nell'attuazione dei programmi stessi.

La struttura di "Parco progetti" si è costruita attorno a quattro misure prioritarie:

Per la Misura 1, gli interventi hanno riguardato progetti regionali e interregionali, con l' obiettivo di ricercare  forme di raccordo tra la programmazione del Fondo sociale europeo e le esperienze di concertazione per lo sviluppo locale, condotte attraverso lo strumento dei patti territoriali, al fine di massimizzare l'impatto occupazionale che caratterizza le stesse iniziative. In quest'ambito hanno trovano dunque spazio le azioni a favore delle risorse umane, promosse in patti, accordi di area, reti e partenariati di settore, con un impatto diretto sull'occupazione.

Per "Accordi territoriali" si intendono sia i "patti territoriali" che i "contratti d'area". Sono stati considerati prioritari i progetti mirati e caratterizzati da forte e reciproca integrazione tra i Fondi strutturali attraverso tre interventi sinergici:

Per la Misura 2, gli interventi hanno riguardato esclusivamente progetti interregionali. Obiettivo primario è stato l'estensione del metodo della concertazione da una singola unità territoriale a più unità o tra soggetti diversi (imprese, associazioni, università, enti locali) comunemente orientati a scopi di carattere formativo ed economico-occupazionale. In particolare, si è inteso incoraggiare la sperimentazione di cooperazione tra Regioni del centro nord e Regioni del sud, finalizzate a processi di creazione di nuova imprenditorialità e al sostegno dei sistemi locali di piccola e media impresa.

La linea di intervento è stata finalizzata al finanziamento di progetti a elevata valenza occupazionale, collocati in reti interregionali o sub-regionali, a vocazione prevalentemente settoriale, che prevedevano:

Le linee di attività prioritarie per la Misura 2 hanno interessato:

Per la Misura 3, si è adottata come  finalità comune è la necessità di impostare strategie occupazionali legate alle modifiche strutturali di lungo periodo della società europea. Il riferimento è stato ai nuovi bacini di impiego, identificati, secondo la tipologia proposta dalla Commissione europea, nelle aree dei servizi della vita quotidiana, dei servizi per migliorare la qualità della vita, dei servizi culturali e del tempo libero, dei servizi ambientali.
Nell'ambito degli interventi per le risorse umane, finalizzati alla creazione di nuova occupazione, l'evoluzione è stata riscontrata prioritariamente nel passaggio dal sostegno individuale ai potenziali beneficiari, all'azione sul territorio, diretta tanto alle nuove imprese di servizi quanto ai soggetti destinatari delle azioni di inserimento professionale.
La Misura 4 ha rappresentato  una linea trasversale al programma per garantire le funzioni di orientamento e sorveglianza e sostenere la realizzazione di ciascuna linea progettuale, con particolare riguardo alle novità in merito alle procedure di attuazione necessarie per il carattere integrato e sperimentale delle azioni proposte.
Le azioni di accompagnamento si sono articolate in due ambiti che hanno come referenti il Ministero del lavoro (che ha assicura l'informazione sul POM, il monitoraggio e la valutazione dei risultati) e le Regioni (in particolare la struttura tecnica di raccordo che ha garantito la funzione di tutoraggio).
Il "Parco progetti: una rete per lo sviluppo locale" ha dunque interessato, in un unico programma, due diverse aree: il centro nord (Obiettivo 3) e il sud (Obiettivo 1).
L'attuazione del programma operativo è stata garantita da due distinti bandi del Ministero del lavoro: il primo, con la circolare n.144/97 per l'annualità 1997; il secondo, con la circolare n.114/98 per l'annualità 1998/99, ma l'attivazione dell'intervento nel suo complesso si è realizzata tra le annualità 1998 e 1999.
Il 21 giugno 1999, ad Andria, il Comitato di sorveglianza ha presentato il rapporto sull'attuazione del Pom relativo all'Obiettivo 1 per le Regioni del Sud. In coerenza con il quadro progettuale unitario, il programma si è rivelato come uno strumento significativo di innovazione delle metodologie e delle procedure di programmazione, per quanto concerne la concertazione sociale e istituzionale, l'attuazione delle politiche attive del lavoro regionalizzate, la sperimentazione anticipatoria di procedure e modelli organizzativi coerenti con le strategie attuali di riforma dei Fondi strutturali.

Gli ambiziosi obiettivi di "Parco progetti" hanno costituito un interessante banco di prova per le Regioni del Mezzogiorno, le stesse che avevano rivelato alcune difficoltà procedurali nell'attuazione dei piani regionali, nella fase iniziale della programmazione 1994-1999. Dai primi risultati, è apparso evidente il tentativo delle Regioni di agire seguendo una duplice finalità:

Si è altresì inteso individuare modalità e ambiti specifici di intervento capaci, al tempo stesso, di coniugare aree di azione (politiche formative, politiche del lavoro, sviluppo locale) e settori diversi (formazione, attività produttive, cultura, turismo, ambiente), i quali difficilmente riescono a confrontarsi su progetti comuni, su obiettivi condivisi.
La concertazione con le forze sociali ha consentito, nella sperimentazione di "Parco progetti", una nuova centralità dell'amministrazione regionale, non solo in qualità di soggetto responsabile dei progetti, ma anche come soggetto che definisce i contenuti delle attività e gli ambiti di intervento. A livello locale, tale centralità si è coniugata con il criterio della programmazione dal basso degli interventi, specialmente di quelli orientati verso obiettivi di sviluppo e di promozione dell'occupazione, e ha favorito l'ingresso di nuovi soggetti in qualità di realizzatori dei progetti.

Le Regioni dell'Obiettivo1 (sud) hanno operato in un quadro di riferimento e di compatibilità nazionale del POM gestito e monitorato, a livello centrale, dal Ministero del lavoro, dal Coordinamento delle Regioni e da Tecnostruttura, ed hanno prodotto risultati coerenti con quelli raggiunti dalle Regioni dell'Obiettivo 3, in termini di:

A seguito degli avvisi e delle due circolari del Ministero del lavoro, sono complessivamente pervenuti, dalle Regioni dell'Obiettivo 1, 116 progetti (su 262 totali, pari al 44%), con una richiesta complessiva di finanziamenti di 162 miliardi (su 288 totali, pari al 56,25%), rispetto a una disponibilità di 132,8 miliardi, con un'eccedenza di progettazione pari al 22%. Lo squilibrio determinato tra numero di progetti approvati e finanziamenti assegnati tra Regioni dell'Obiettivo 1 e Regioni dell'Obiettivo 3 è stato determinato dalla propensione delle prime a concentrare maggiori risorse su progetti strategici.
Al 15 giugno 1999 sono stati finanziati 83 progetti, con un impegno decretato di 125 miliardi. Altri progetti sono stati approvati successivamente a quella data in base a decreti ministeriali di finanziamento sulle disponibilità di fondi residui, assegnati alle Regioni che avevano  maggiormente garantito livelli di progettazione e di efficienza nell'avvio dei programmi finanziati.
I progetti delle Regioni dell'Obiettivo 1 si sono concentrati sulla Misura 3 (nuovi bacini d'impiego) e hanno coperto il 55,4%, rispetto al dato nazionale del 74,6%; la Misura 1 (accordi territoriali) ha raccolto  il 41%, rispetto al dato nazionale del 18,7%; la Misura 2 (progetti a rete) il 3,6%, rispetto al dato nazionale del 6,7%.
Le cifre hanno confermato  la propensione, delle Regioni del sud, alla progettazione riferita alle forme di concertazione territoriale e hanno rilevato  la difficoltà, peraltro parimenti distribuita sull'intero territorio nazionale, di attivare progetti a rete di cooperazione multiregionale. La criticità è stata attribuita alla complessità delle procedure che imponevano una lunga serie di atti deliberativi e sottoscrizioni di accordi multiregionali di difficile esecuzione.

La difficoltà procedurale nulla ha tolto al forte significato che, anche nel Mezzogiorno, il "Parco progetti" ha assunto sul piano dell'innovazione dei percorsi amministrativi e burocratici, in coerenza con le novità del complesso delle leggi Bassanini, attraverso la sperimentazione di forme integrate di programmazione e di costruzione concentrata delle decisioni, oltre alle innovazioni di gestione interna alle amministrazioni regionali (individuazione del funzionario responsabile di procedimento, accordi di programma intersettoriali e conferenze di servizio, ruolo attivo dell'assistenza tecnica).
Per le annualità 1997-1999, con le due circolari del Ministero del lavoro 144/97 e 114/98, sono stati messi al bando, per le Regioni dell'Obiettivo 1, 132,7 miliardi. L'andamento delle richieste non è stato omogeneo. Con la prima circolare, tre Regioni (Sardegna, Molise, Campania) hanno registrato una certa difficoltà nel coprire la propria quota e sono dunque state penalizzate con l'assegnazione dei residui ad altre Regioni. La mancata presentazione di richiesta di finanziamenti allo scadere dei bandi ha determinato automaticamente la perdita delle risorse destinate alla Regione, pari all'importo non richiesto.
Sono state presentate richieste per 80 miliardi (37 progetti) contro i 66,3 miliardi a disposizione. Con la seconda circolare le Regioni hanno mostrato migliori performance, in termini di richieste di finanziamenti (82,1 miliardi, 14 miliardi in più rispetto alle risorse a disposizione) e di progettazione, inoltrando più del doppio dei progetti rispetto alla prima circolare.

Su 132,7 miliardi messi a disposizione, (sempre alla data dell'ultima rilevazione sopraccitata) sono stati impegnati 125 miliardi (pari al 94%) e in corso di decretazione le rimanenze delle quote e dei residui (7,7 miliardi).
Sono stati dunque finanziati 83 progetti e, in fase di attuazione gli ultimi 12, a copertura delle risorse messe a bando. Non si è potuto invece approvare  per mancanza di risorse, 21 progetti considerati attuabili, per un finanziamento complessivo di 30 miliardi. Degli 83 progetti, la maggior parte è stata presentata per la Misura 3 - promozione di lavoro per i nuovi bacini d'impiego - 46 (pari al 65,4%) per 80,8 miliardi (64,7% dell'importo decretato).
Per favorire gli interventi finalizzati all'avvio di progetti previsti da patti territoriali e dai contratti d'area, sono stati approvati 34 progetti e stanziati 41,1 miliardi.
Infine 3 progetti a rete, per un importo di 3 miliardi, sono stati dedicati alla cooperazione tra le Regioni del centro nord e del sud. Per quanto concerne le azioni, la formazione ha assorbito la maggior quota dei costi indicati: circa 50,4 miliardi. La seconda voce di costo rilevante ha riguardato gli  "altri costi" (15,9 miliardi): tale categoria è comprensiva di voci facilmente ripartibili tra le azioni definite nel formulario di  quelle non collocabili altrove ma che  comunque si sono rese necessarie per il perseguimento degli obiettivi del progetto (formazione a distanza, impostazione, predisposizione e realizzazione di banche dati, creazione e sviluppo di reti, produzione di cd rom, collegamenti telematici, salario allievi per formazione extra aziendale).

Agli interventi di politica attiva del lavoro (esclusa la formazione e l'orientamento) è stato dedicato il 12% delle risorse. Infine può essere utile illustrare i dati relativi alla partnership, caratteristica distintiva e qualificante del POM, le cui finalità si sono concentrate su:

I progetti presentati hanno potuto disporre di un numero elevato di accordi e hanno coinvolto  516 soggetti. Il collegamento tra i settori regionali è stato forte e ha coinvolto nell'azione 31 soggetti tra assessorati, settori e servizi.
Hanno partecipato in collegamento molte imprese e organizzazioni senza fini di lucro (79). Si anche registrato un buon coinvolgimento dell'azione da parte degli enti locali (76 Comuni e 14 Province) e delle parti sociali (53 tra sindacati e associazioni di categoria). Altro significativo collegamento è stato quello con gli enti pubblici (68) e con le altre Regioni e Province autonome.
E ancora, è importante segnalare il raggiungimento di altri due obiettivi:

I funzionari referenti di "Parco progetti" hanno gestito numerose responsabilità procedurali connesse al nuovo compito e soprattutto hanno acquisito nuove competenze, spesso trasversali, in fatto di gestione operativa dei progetti.
Tecnostruttura ha cercato di diffondere tecniche e metodologie già individuate a livello regionale, al fine di incrementare il patrimonio comune e di omogeneizzare metodi di lavoro e prassi regionali.
Nel complesso, la performance delle Regioni del sud per l'Obiettivo 1 può dunque ritenersi soddisfacente. Per quanto concerne l'Obiettivo 3, l'8 luglio 1999, a Roma, il Comitato di sorveglianza ha presentato il rapporto sull'attuazione del programma operativo di riferimento. Sono stati stanziati complessivamente 117 miliardi, di cui il 10% ha coinvolto il rafforzamento dei sistemi e, la restante somma (105.311.736.000) è stata affidata alle iniziative locali per l'occupazione.
Sono inoltre stati effettuati i mandati di pagamento alle Regioni pari al 50% degli importi, fatti salvi alcuni decreti di assegnazione dei residui. Le risorse destinate alle iniziative per l'occupazione sono quelle che hanno richiesto, per la loro mobilitazione, un ruolo attivo delle Regioni in tutte le fasi di implementazione, oltre a una stretta collaborazione fra tutti gli attori implicati nella realizzazione.
Alcune Regioni non sono riuscite a coprire interamente, con le richieste di finanziamento, le quote a disposizione.
Nel mese di aprile si è proceduto al conteggio dei residui non utilizzati e, nei due mesi successivi, all'assegnazione degli stessi alle Regioni che hanno registrato eccedenze di progettazione. Alla rilevazione, risultano  17 ulteriori progetti non finanziati per mancanza di risorse, per un importo pari a 20 miliardi. Tutti i progetti presentati sono risultati ammissibili a finanziamento.
Con le risorse messe a bando furono  finanziati 127 progetti.
La maggior parte (il 75%) presentata per la Misura 3 "Promozione di lavoro e di nuovi bacini d'impiego" per 70,9 miliardi (il 67% dell'importo decretato).
A favore di interventi finalizzati all'avvio di progetti previsti dai patti territoriali e dai contratti d'area, sono stati approvati 18 progetti e stanziati 24,4 miliardi.
Infine, 14 progetti, per un finanziamento complessivo di 10 miliardi, hanno aperto la sperimentazione della cooperazione tra le Regioni del centro nord e del sud.
Si tratta di  progetti finalizzati a processi di creazione di nuove imprenditorialità e a sostegno dei sistemi locali di piccole e medie imprese.
I progetti avviati prevedevano il raggiungimento di 8340 destinatari, principalmente giovani e disoccupati. La formazione ha assorbito la maggior quota dei costi (42,4%); per gli "altri costi" venne  richiesto il 16% delle risorse. Agli interventi di politica attiva del lavoro sono state dedicate il 20% delle risorse.